Contexto do caso
O Fundo de Participação dos Municípios, alimentado por percentuais do IR e do IPI (art. 159, I, da CF), é a espinha dorsal financeira da imensa maioria dos municípios brasileiros, em milhares deles, a principal receita. Justamente por isso, a Constituição fez do fundo uma garantia da União: embora o art. 160, caput, vede a retenção das transferências, o § 1º, I (redação da EC 29/2000, renumerado pela EC 113/2021), autoriza o ente transferidor a condicionar a entrega ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias. No plano legal, o art. 56 da Lei 8.212/1991 erige a inexistência de débitos previdenciários em requisito para a liberação das cotas. Na prática, municípios inadimplentes com o RGPS vinham sofrendo bloqueios integrais do FPM pela Fazenda Nacional.
Contra essa retenção total, a advocacia municipalista invocava a Lei 9.639/1998, diploma que instituiu parcelamentos de dívidas previdenciárias de estados e municípios, para sustentar a existência de tetos gerais: 9% da cota-parte do FPM (art. 1º, caput) e 15% da Receita Corrente Líquida (art. 5º, § 4º, incluído pela MP 2.187-13/2001), sob pena de asfixia dos serviços públicos locais. Os TRFs divergiam: parte estendia os limites a qualquer bloqueio, por razoabilidade e proporcionalidade; parte os confinava aos parcelamentos regidos pela própria lei. Diante da multiplicidade de recursos, a Primeira Seção afetou o tema ao rito repetitivo em sessão eletrônica encerrada em 16/12/2025 (REsp 2.177.031/PI e REsp 2.238.302/DF, destacados de ofício pela relatora), com suspensão nacional dos recursos especiais e agravos sobre a matéria.
O que o tribunal decidiu
Em 07/05/2026, a Primeira Seção, por unanimidade, acolheu a proposta da relatora, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, e fixou a tese do Tema Repetitivo 1.401:
“Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1º, caput, da Lei n. 9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998).”
A ressalva é decisiva para dimensionar o alcance do julgado: os limites quantitativos permanecem válidos, mas aplicam-se unicamente às retenções vinculadas aos acordos de amortização e parcelamento celebrados sob a própria Lei 9.639/1998. Fora dessas hipóteses, débitos não parcelados ou submetidos a outros regimes, o bloqueio pode alcançar a integralidade da cota. Nos casos concretos, segundo noticiado pelo Migalhas, a Seção deu provimento ao recurso da Fazenda Nacional e negou provimento ao recurso municipal. Registre-se, por rigor: o título do item no Informativo 893 grafa "Tema 1041" por evidente erro material, o corpo do texto, a base de precedentes qualificados e os acórdãos confirmam o Tema 1.401.
Fundamentos
O voto condutor arma-se em cinco pilares. Primeiro, a matriz constitucional do condicionamento: o art. 160, § 1º, I, da CF subordina a entrega dos recursos ao pagamento dos créditos que a União detém contra o município, e o art. 56 da Lei 8.212/1991 concretiza a regra para as contribuições previdenciárias, ponto que a relatora considera "além de discussão". Segundo, a natureza da Lei 9.639/1998: trata-se de lei especial, que disciplinou parcelamentos específicos cujo prazo de adesão se exauriu em 31/08/2001 (MP 2.187-13/2001); ela convive com a regra geral do art. 56, sem revogá-la, na forma do art. 2º, § 2º, da LINDB.
Terceiro, a excepcionalidade constitucional do parcelamento previdenciário: desde a EC 20/1998 vedam-se remissão e anistia, e a EC 103/2019 proibiu moratória e parcelamento de longo prazo (art. 195, § 11, da CF); as janelas transitórias do art. 57 do ADCT e do art. 116 do ADCT (EC 113/2021, alterado pela EC 136/2025) apenas confirmam que a rolagem dessa dívida é exceção, não regra. Quarto, o regime de direito estrito: o CTN impõe interpretação literal à legislação sobre suspensão do crédito tributário (arts. 111, I e III, e 151, VI) e exige lei específica para o parcelamento (art. 155-A). Quinto, a contenção principiológica: diante de enunciado constitucional diretamente prescritivo, a invocação de razoabilidade e proporcionalidade, normas axiológicas de textura aberta, é "de difícil acolhida".
“A extensão das limitações quantitativas previstas na Lei n. 9.639/1998 a débitos não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão do art. 155-A do CTN.”
A ementa ainda invoca jurisprudência do STF que legitima o condicionamento da entrega do FPM: ARE 1.542.055 (2ª Turma, Rel. Min. André Mendonça, j. 15/09/2025), segundo AgR no ARE 1.387.592 (2ª Turma, Rel. Min. Nunes Marques, j. 04/04/2024) e AgR no ARE 1.341.643 (Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, j. 04/10/2021).
Análise crítica
O Tema 1.401 não inova: consolida e universaliza uma leitura restritiva que a Segunda Turma já praticava havia mais de uma década. No REsp 1.060.059/AL (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 05/04/2011), assentou-se que a retenção do art. 5º da Lei 9.639/98 pressupõe contrato com o ente credor; nos EDcl no REsp 1.487.119/AL (Rel. Min. Herman Benjamin, j. 04/12/2014), a ausência de acordo prévio já afastava a incidência dos tetos. O que muda é o estatuto normativo do entendimento: de jurisprudência de turma, sujeita a oscilações nos TRFs, para precedente qualificado vinculante (art. 927, III, do CPC), com força de fechamento da controvérsia.
A racionalidade do julgado é assumidamente antiprincipiológica: onde há regra constitucional prescritiva (art. 160, § 1º, I) e regime legal de direito estrito (CTN, arts. 111 e 155-A), não há espaço para o juiz construir tetos de retenção por analogia ou ponderação. A proteção do município contra o sufocamento financeiro sai do Judiciário e migra para a via político-legislativa dos parcelamentos.
Essa opção metodológica é coerente com o movimento recente do STJ de contenção da ponderação em matéria fiscal, mas deixa pontos sensíveis em aberto. Primeiro, o julgado afasta os tetos da Lei 9.639/98, porém não imuniza o bloqueio de controles de legalidade: permanecem sindicáveis a existência e a exigibilidade do débito, a observância do contraditório e a intranscendência subjetiva (a jurisprudência veda, por exemplo, reter recursos do ente por débitos de outros poderes ou entidades). Segundo, situações-limite de colapso administrativo tendem a reaparecer pela via das contracautelas, o próprio STJ, em 2021, suspendeu bloqueio do FPM de Belford Roxo/RJ, agora sem a muleta normativa dos percentuais. Terceiro, o repetitivo versa contribuições ao RGPS; os débitos com regimes próprios de previdência seguem disciplina distinta e não foram objeto da tese. Por fim, a decisão convive com o art. 160, § 2º, da CF (EC 113/2021), que constitucionalizou as cláusulas de dedução em parcelamentos, reforço sistemático à conclusão de que limite de retenção é matéria contratual-legislativa, não judicial.
Impacto prático
A tese é uma derrota frontal para os municípios e um reforço expressivo da posição da Fazenda Nacional na cobrança de passivos previdenciários municipais. As consequências operacionais são imediatas:
- Advocacia municipalista: ações fundadas nos tetos de 9%/15% contra bloqueios de débitos não parcelados perderam viabilidade; liminares e sentenças favoráveis sujeitam-se a reversão e a retratação (art. 1.040 do CPC) com a retomada dos processos suspensos.
- Estratégia defensiva remanescente: deslocar a discussão dos percentuais para vícios do bloqueio em si, inexigibilidade do débito, ausência de notificação, débitos de outros poderes (intranscendência), ou para situações excepcionais de inviabilização comprovada do funcionamento municipal.
- Gestão fiscal: aderir a parcelamento vigente (art. 116 do ADCT, ECs 113/2021 e 136/2025) é o único caminho seguro para limitar contratualmente a retenção; monitorar certidões e obrigações correntes do RGPS é crítico, pois o débito corrente autoriza bloqueio integral.
- Fazenda Nacional e procuradorias: a retenção sem teto de débitos não parcelados está chancelada em precedente vinculante, com fundamento direto no art. 160, § 1º, I, da CF e no art. 56 da Lei 8.212/1991.
- Concursos públicos: tese de alta probabilidade em PGFN, PGM, magistratura federal e AGU; memorizar a literalidade, a ressalva e o trio art. 160, § 1º, I, CF + art. 56 da Lei 8.212/91 + arts. 111 e 155-A do CTN.
Atenção à pegadinha: o STJ não declarou ilegais os limites da Lei 9.639/1998, eles continuam válidos, mas confinados às retenções dos parcelamentos que a própria lei rege, cujo prazo de adesão se encerrou em 31/08/2001.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga com duas famílias de julgados. Na linha direta, condicionamento da entrega do FPM à regularidade fiscal, além dos acórdãos do STF citados na ementa (ARE 1.542.055, ARE 1.387.592 e ARE 1.341.643), a base histórica do STJ registra: REsp 1.060.059/AL (Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 05/04/2011), que condicionou a retenção do art. 5º da Lei 9.639/98 à existência de contrato; AgRg no AREsp 348.965/PE (Segunda Turma, j. 10/09/2013), sobre os limites probatórios da discussão (Súmula 7/STJ); e EDcl no REsp 1.487.119/AL (Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 04/12/2014), que afastou os tetos na ausência de acordo prévio.
Na família paralela, critérios de rateio do fundo, que não se confunde com o condicionamento da entrega, situam-se o Informativo STJ 716 (ilegalidade de decisão normativa do TCU que alterou coeficientes no mesmo exercício, princípio da anualidade) e o Informativo STF 1127 (uso de dados preliminares do Censo 2022 no repasse). Não há súmula específica: o Tema 1.401 passa a ser o precedente de regência, já incorporado à base Repetitivos e IACs Anotados do STJ e divulgado no Informativo 893, de 23/06/2026.