Contexto do caso
O Tema 1408 é o capítulo mais recente de um dos maiores contenciosos federativos do país. Desde o Tema 322 dos repetitivos do STJ (REsp 1.101.015/BA) e o Tema 416 da repercussão geral do STF (RE 635.347), consolidou-se que a complementação da União ao antigo FUNDEF deveria tomar por base o valor mínimo anual por aluno (VMAA) calculado pela média nacional, e que, por anos, a União repassou menos do que devia. Municípios, sobretudo do Norte e do Nordeste, obtiveram condenações bilionárias contra a União, pagas por precatório.
Nem todos os municípios, porém, foram a juízo. Diante da inércia, sindicatos de profissionais da educação passaram a ajuizar ações civis públicas contra a União pedindo a condenação em favor da municipalidade. O interesse da categoria decorre da subvinculação legal: parcela relevante dos recursos do fundo (60%) destina-se obrigatoriamente à remuneração dos profissionais da educação. A escala era expressiva: na afetação, o STJ contabilizou mais de 280 casos nos TRFs, 44 acórdãos e 1.244 decisões monocráticas na própria Corte, com pretensões bilionárias, cerca de R$ 8 bilhões só na Bahia e R$ 6 bilhões no Ceará.
Para uniformizar a questão, a Primeira Seção afetou os REsp 2.228.331/DF e 2.228.559/DF ao rito dos repetitivos em fevereiro de 2026 (afetação noticiada no Informativo 878), com suspensão nacional dos processos com recurso especial ou agravo pendente. A questão: definir se o sindicato tem interesse e legitimidade para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento dessas diferenças.
O que o tribunal decidiu
Em 7 de maio de 2026, a Primeira Seção, sob relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, acompanhada pelo colegiado sem divergência noticiada, negou a via sindical e fixou a seguinte tese vinculante:
“O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.”
Os contornos importam tanto quanto a conclusão. O STJ não negou a legitimidade genérica do sindicato para ações civis públicas, nem o interesse material da categoria nas verbas do fundo. O que se afastou foi o legítimo interesse para esta pretensão específica: o crédito de complementação pertence ao Município, e ninguém pode pleitear direito alheio em nome próprio sem autorização do ordenamento (art. 18 do CPC). O precedente foi divulgado no Informativo n. 893, de 23/06/2026.
A decisão não toca no mérito do débito: as diferenças de complementação continuam devidas pela União. O que o Tema 1408 define é quem pode cobrá-las, e a resposta é: apenas o titular do crédito, o Município.
Fundamentos
O voto condutor percorre três estações. Primeira: em tese, o sindicato é legitimado para agir em juízo no interesse da categoria (art. 8º, III, da CF) e, como associação civil, pode propor ação civil pública (art. 5º, V, da Lei 7.347/1985). Segunda: a categoria tem, de fato, interesse econômico nos repasses, por força da subvinculação da verba à remuneração dos profissionais da educação (Leis 9.424/1996, 11.494/2007 e 14.113/2020, na esteira das ECs 14/1996, 53/2006 e 108/2020). Esse interesse subsiste até para parcelas atrasadas pagas por precatório: embora o Acórdão 1.824/2017 do TCU tivesse afastado a subvinculação nesses pagamentos, em posição não rechaçada pelo STF na ADPF 528 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/03/2022), o direito superveniente a reafirmou em nível constitucional (art. 5º, parágrafo único, da EC 114/2021) e legal (art. 47-A da Lei 14.113/2020, incluído pela Lei 14.325/2022).
Terceira estação, decisiva: o direito em disputa é do Município. Ainda que a ação civil pública sirva, em princípio, à defesa do patrimônio público e do interesse difuso na educação (art. 1º, IV e VIII, da Lei 7.347/1985), a Seção entendeu que ela não é via adequada para que um terceiro conduza litígio patrimonial entre entes federativos. O fecho do raciocínio é abertamente consequencialista:
“Os entes municipais dispõem de estrutura para interpretar as normas cabíveis e para agir, caso entendam cabível. O uso da ação civil pública, nesse caso, ampliaria sobremaneira o debate e poderia desequilibrar o relacionamento entre os entes. [...] Essa ênfase paroquial levaria a uma concorrência entre os entes subnacionais na disputa pela partilha, de forma que o sistema poderia acabar desequilibrado.”
Análise crítica
Na linha evolutiva, o Tema 1408 não inova nem inflexiona: consolida, agora com força vinculante, a orientação que já prevalecia nas Turmas do STJ e nos TRFs, que vinham extinguindo as ações sindicais com base no art. 18 do CPC. Seu significado sistêmico, porém, é maior: ele fecha o ciclo do contencioso FUNDEF/FUNDEB, mérito do cálculo (Temas 322/STJ e 416/STF), pagamento por precatório (Tema 416/STF), destinação das verbas e honorários (ADPF 528 e Tema 1256/STF), prescrição (Tema 1326/STJ). Faltava definir quem pode litigar, e a resposta blinda a relação União–Municípios contra a intermediação de terceiros.
Dogmaticamente, a tese emprega a fórmula híbrida "legítimo interesse", que funde legitimidade ad causam e interesse-adequação, ambivalência que o próprio voto alimenta, ao reconhecer a legitimação sindical em tese e o interesse econômico da categoria, para depois negar a adequação da via. O obstáculo real é a disciplina da legitimação extraordinária: substituição processual exige autorização do ordenamento, e não há norma que habilite o sindicato a demandar, em nome próprio, crédito do Município. O interesse da categoria é reflexo e mediato, só se concretiza depois que os recursos ingressam no caixa municipal e a subvinculação é aplicada. Benefício reflexo não legitima; nesse ponto, a solução é tecnicamente irretocável.
O flanco vulnerável é o argumento de capacidade institucional. Presumir que "os entes municipais dispõem de estrutura para interpretar as normas e agir" idealiza a realidade de milhares de municípios sem procuradoria estruturada, justamente os mais subfinanciados pelo FUNDEF. Em sustentação oral, alertou-se que a inércia municipal, somada à prescrição, pode fazer perecer pretensões legítimas; o Tema 1326 mitiga o risco (trato sucessivo, sem prescrição do fundo de direito), mas as parcelas se perdem mês a mês. A resposta implícita do sistema está no Ministério Público, cuja legitimidade a tese não afasta, e no controle político local. Ficam em aberto: (a) a extensão da ratio a ações coletivas ordinárias propostas por sindicatos, já que o fundamento do art. 18 do CPC alcança qualquer demanda em nome próprio por direito alheio, embora a tese se refira apenas à ACP; e (b) o destino das ACPs sindicais com sentença ou execução em curso, como as condições da ação são cognoscíveis a qualquer tempo (art. 485, VI e § 3º, do CPC), a tendência é a extinção em bloco dos feitos suspensos.
A ratio decidendi transcende o FUNDEB: a ação civil pública não pode ser convertida em instrumento de litígio federativo por procuração, manejada por quem tem interesse apenas reflexo na partilha de receitas públicas.
Impacto prático
Com a fixação da tese, os processos suspensos serão resolvidos conforme os arts. 1.039 e 1.040 do CPC. As consequências operacionais são imediatas:
- ACPs sindicais pendentes tendem à extinção sem resolução de mérito (art. 485, VI, do CPC); os recursos represados nos TRFs e no STJ serão decididos conforme a tese.
- Municípios que ainda não ajuizaram devem fazê-lo em nome próprio, com urgência: a prescrição quinquenal corre mês a mês (Tema 1326/STJ) e cada mês de inércia sepulta uma parcela.
- Advocacia sindical deve reposicionar a tutela para o momento pós-ingresso dos recursos: exigir do Município a aplicação da subvinculação de 60% (art. 47-A da Lei 14.113/2020; art. 5º, parágrafo único, da EC 114/2021), inclusive sobre valores recebidos por precatório, aí sim com legitimidade sindical clássica.
- Honorários contratuais de êxito não podem ser pagos com o principal das verbas do fundo (Tema 1256/STF, RE 1.428.399); apenas os juros de mora comportam essa destinação.
- A tese não alcança o Ministério Público: a ACP ministerial permanece caminho argumentável onde o Município ficar inerte.
- Para concursos: a tese literal é alvo certo de prova objetiva; em fases discursivas, cobra-se a distinção entre a legitimidade genérica do sindicato para ACP (art. 8º, III, da CF; art. 5º, V, da Lei 7.347/1985) e a ausência de legítimo interesse para pleitear direito alheio (art. 18 do CPC).
Conexões jurisprudenciais
O precedente se encaixa numa cadeia coesa: Tema 322/STJ (REsp 1.101.015/BA, Primeira Seção, VMAA calculado pela média nacional); Tema 416/STF (RE 635.347, Rel. Min. Roberto Barroso, dever de suplementação pela União e pagamento por precatório, reafirmando as ACOs 648, 660, 669 e 700); Acórdão TCU 1.824/2017 e ADPF 528 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/03/2022, destinação dos precatórios do FUNDEF); Tema 1256/STF (RE 1.428.399, inconstitucionalidade do pagamento de honorários contratuais com verbas do fundo, ressalvados os juros de mora; Informativo STF 1099); e Tema 1326/STJ (REsp 2.154.735/AM, Primeira Seção, j. 13/08/2025, prescrição quinquenal apurada mês a mês, relação de trato sucessivo; Informativo STJ 858).
Na base da JurisprudênciaIA, o percurso está mapeado: acórdãos de afetação (j. 10/02/2026) e de mérito (j. 07/05/2026) dos REsp 2.228.331/DF e 2.228.559/DF, além dos Informativos STJ 878 (afetação), 858 (prescrição), 755, 743 e 735 (honorários e juros pós-ADPF 528) e 643. Moldura normativa: art. 8º, III, da CF; art. 18 do CPC; arts. 1º, IV e VIII, e 5º, V, da Lei 7.347/1985; Leis 9.424/1996, 11.494/2007 e 14.113/2020 (art. 47-A); ECs 14/1996, 53/2006, 108/2020 e 114/2021.