Contexto do caso
O art. 19 da Lei 10.522/2002 é a espinha dorsal da política de racionalização do contencioso da Fazenda Nacional: dispensa a PGFN de contestar, apresentar contrarrazões e recorrer, e a autoriza a desistir de recursos, quando a causa versar sobre matérias em que a tese fazendária está juridicamente perdida, catalogadas nos incisos I a VII do caput (jurisprudência vinculante dos tribunais superiores, pareceres e súmulas da advocacia pública e da administração tributária federal, entre outras). O § 1º, I, impõe ao procurador, nessas matérias, o dever de reconhecer a procedência do pedido já na primeira oportunidade, inclusive em embargos à execução fiscal e em exceção de pré-executividade, acrescentando que nessas hipóteses "não haverá condenação em honorários".
A cláusula de blindagem sucumbencial abriu disputa interpretativa de enorme repercussão financeira: a dispensa vale apenas quando o reconhecimento do pedido se ancora nas matérias listadas nos incisos do caput, ou alcança todo reconhecimento formulado pela Fazenda Nacional, qualquer que seja o fundamento? As duas Turmas de Direito Público do STJ passaram a responder em sentidos opostos: em agosto de 2025, a Primeira Turma adotou leitura sistemática ampliativa (REsp 2.023.326-SC, Informativo 860); em março de 2026, a Segunda Turma reafirmou a leitura taxativa e manteve a condenação da União mesmo tendo ela concordado com o pedido do contribuinte (REsp 2.176.841-RJ, Informativo 880).
Diante da divergência atual e da multiplicidade de recursos, a matéria tramitava como Controvérsia 818, chegaram à Primeira Seção dois recursos oriundos do TRF da 5ª Região (Sergipe e Ceará), interpostos em demandas de repetição de indébito. A proposta de afetação foi acolhida em sessão eletrônica encerrada em 2/6/2026, dando origem ao Tema 1.454, noticiado no Informativo 893.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção, sob relatoria do ministro Sérgio Kukina, acolheu a proposta de afetação dos REsp 2.239.250-SE e 2.239.244-CE ao rito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC, delimitando a controvérsia nos seguintes termos:
“Definir se a dispensa de condenação em honorários do ente público federal, a que se refere o art. 19, § 1º, I, da Lei 10.522, de 2002, se restringe às hipóteses dos incisos I a VII do caput, ou se a listagem poderia ser considerada não exaustiva.”
Trata-se de decisão de afetação: ainda não há tese de mérito. O efeito imediato, porém, é relevante, a Seção determinou, com base no art. 1.037, II, do CPC, a suspensão dos processos pendentes que versem sobre a questão, restrita aos feitos em curso na segunda instância, conforme registrado na página de precedentes qualificados do STJ. Ações em primeiro grau seguem tramitando até novo pronunciamento.
Fundamentos
O pressuposto da afetação é o binômio do art. 1.036 do CPC, multiplicidade de recursos e idêntica questão de direito, aqui agravado por divergência frontal e contemporânea entre os dois colegiados que compõem a própria Primeira Seção.
Para a leitura ampliativa da Primeira Turma, o art. 19 é norma autorizativa dirigida à atuação funcional da PGFN, e a locução "nas matérias de que trata este artigo", constante do § 1º, deve ser compreendida à luz do conjunto normativo da Lei 10.522/2002: sempre que o reconhecimento da procedência ou a desistência se derem nos moldes da lei, a Fazenda Nacional fica exonerada da verba honorária, não cabendo ao Judiciário sindicar os fundamentos internos do ato. Condenar o ente público justamente quando ele deixa de resistir produziria efeito contrário ao desejado pelo legislador, estimulando a litigância.
“RECONHECIMENTO DA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. ART. 19, CAPUT E § 1º, DA LEI 10.522/2002. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. DISPENSA DE CONDENAÇÃO.”
A Segunda Turma respondeu com leitura estrita: por excepcionar o regime geral do art. 85 do CPC, a dispensa exige subsunção a uma das hipóteses do catálogo legal, "não basta o mero reconhecimento do pedido pela Fazenda", sintetizou o relator, ministro Afrânio Vilela, ao manter a condenação da União no caso Eletrobras Furnas, em que a PGFN concordara com a anulação de créditos constituídos a partir de erro no preenchimento de declarações fiscais.
“AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. RECONHECIMENTO DA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ISENÇÃO. NECESSIDADE DE SUBSUNÇÃO ÀS HIPÓTESES PREVISTAS NO ART. 19, I A VII, DA LEI 10.522/2002.”
Análise crítica
O Tema 1.454 não discute um detalhe de técnica sucumbencial: decidirá qual princípio governa os honorários contra a Fazenda Nacional, a causalidade clássica do art. 85 do CPC ou um modelo premial que recompensa o comportamento processual cooperativo do Estado, ainda que ele tenha dado causa à demanda.
A trajetória do dispositivo revela um diálogo tenso entre legislador e STJ. Sob a redação original, a jurisprudência recusava a dispensa nos embargos à execução fiscal, invocando a Súmula 153/STJ e a causalidade (AgRg no REsp 1.358.162/RS, j. 5/9/2013). O legislador reagiu: a Lei 13.043/2014 reescreveu o § 1º, I, para incluir expressamente embargos e exceção de pré-executividade e gravar a cláusula "não haverá condenação em honorários"; em 2019, a Lei da Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019) alargou o catálogo do caput e criou os arts. 19-A a 19-C, aprofundando a autovinculação administrativa à jurisprudência consolidada. Cada leitura judicial restritiva foi respondida com ampliação legislativa da blindagem, e o repetitivo dirá se o Judiciário acompanha ou contém esse movimento expansivo.
Nenhuma das posições é isenta de custos sistêmicos. A tese da listagem "não exaustiva" converte o reconhecimento do pedido em salvo-conduto sucumbencial quase universal do ente federal: o contribuinte cobrado indevidamente, que esgotou a via administrativa e precisou contratar advogado, vence a causa mas absorve o custo da própria vitória, solução que fragiliza a causalidade, atinge verba de natureza alimentar protegida como direito autônomo do advogado (art. 85, § 14, do CPC) e cria assimetria incômoda: quando é o contribuinte quem desiste de embargos para aderir a parcelamento, a Fazenda permanece remunerada pelo encargo legal do Decreto-Lei 1.025/1969, tanto que o Tema 400/STJ só afastou a dupla cobrança por bis in idem. Já a leitura taxativa preserva a excepcionalidade das normas que derrogam a sucumbência, mas embute incentivo perverso: se reconhecer o pedido fora do catálogo gera condenação de qualquer modo, o procurador pode preferir litigar até o fim, exatamente o comportamento que a Lei 10.522/2002 quis erradicar, objeção que a PGFN enfatiza ao defender sua política de desjudicialização.
Pontos permanecerão em aberto mesmo após a tese. Primeiro, o filtro da causalidade em concreto: prevalecendo a leitura ampliativa, haverá espaço para condenação quando o reconhecimento for tardio ou parcial? Segundo, o alcance subjetivo: a questão afetada fala em "ente público federal", fórmula mais larga que "Fazenda Nacional", podendo alcançar autarquias e fundações, lembrando que a jurisprudência já negou o benefício às Fazendas estaduais (REsp 2.037.693-GO, Informativo 766). Terceiro, a suspensão limitada à segunda instância deixará sentenças sendo proferidas nos dois sentidos durante a pendência do tema, ampliando o passivo de juízos de retratação.
Impacto prático
A suspensão determinada com a afetação atinge apenas os processos em curso na segunda instância que versem sobre a questão, ações em primeiro grau continuam tramitando, e o enquadramento do caso na controvérsia afetada passa a ser objeto de disputa imediata.
- Documentar desde já a causalidade (cobrança indevida, resistência administrativa prévia, necessidade de ajuizamento) e o não enquadramento do reconhecimento fazendário nos incisos I a VII, registro decisivo para preservar honorários se prevalecer a leitura taxativa.
- Contra suspensão indevida, requerer distinção (art. 1.037, §§ 9º a 13, do CPC), demonstrando que o caso não coincide com a questão afetada (reconhecimento parcial, sucumbência recursal, Fazenda estadual, à qual o art. 19 não se aplica).
- Na advocacia pública federal, fundamentar todo reconhecimento de procedência no inciso pertinente do art. 19: é a única forma de garantir a dispensa em qualquer cenário de julgamento.
- Nos contratos de honorários do contencioso tributário federal, precificar o risco de sucumbência zero contra a União (cláusulas de êxito e remuneração mínima).
- Para concursos: memorizar o Tema 1.454, a divergência entre as Turmas (Informativos 860 e 880), a Súmula 153/STJ e a inaplicabilidade da dispensa às Fazendas estaduais (Informativo 766).
Conexões jurisprudenciais
Os paradigmas da divergência são o REsp 2.023.326/SC (Primeira Turma, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 5/8/2025, Informativo 860, leitura sistemática ampliativa) e o REsp 2.176.841/RJ (Segunda Turma, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 3/3/2026, Informativo 880, exigência de subsunção aos incisos I a VII). No regime anterior à Lei 13.043/2014, a orientação restritiva aparecia no AgRg no REsp 1.358.162/RS (Primeira Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 5/9/2013), que aplicava a Súmula 153/STJ para manter a verba honorária nos embargos à execução fiscal.
Completam o quadro o REsp 2.037.693/GO (Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 7/3/2023, Informativo 766), que restringiu a dispensa à Fazenda Nacional, afastando-a das execuções fiscais estaduais; o Tema 400/STJ, que vedou a condenação do contribuinte desistente dos embargos para adesão a parcelamento, por bis in idem com o encargo do Decreto-Lei 1.025/1969; e a densa pauta sucumbencial da Primeira Seção em 2025-2026, Temas 1.392 (honorários na rejeição de impugnação ao cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública), 1.419 (honorários em rescisória para aplicar a modulação do Tema 69/STF) e 1.429 (ônus sucumbenciais após a modulação do Tema 986). Nesse conjunto, o Tema 1.454 definirá o desenho estrutural da sucumbência da União no contencioso tributário.