Contexto do caso
Na origem, ajuizou-se ação civil pública por improbidade administrativa com pedido principal de declaração de nulidade de Termo de Ajustamento de Conduta que convertia multa ambiental em doação de bens para uso administrativo da Secretaria Municipal do Meio Ambiente: equipamentos de escritório, vestuário e materiais de consumo. Em vez de recolher a sanção pecuniária ou executar projeto de recuperação ambiental, o autuado aparelharia o próprio órgão que o fiscalizava.
A moldura normativa da controvérsia é o art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, que autoriza a conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. A regulamentação está nos arts. 139 a 148 do Decreto 6.514/2008, reformulados pelo Decreto 9.760/2019, que estruturou o programa de conversão em modalidades direta e indireta, sempre atreladas a projetos com objetivos ambientais definidos no rol do art. 140: recuperação de áreas degradadas, proteção de recursos hídricos, conservação de espécies e manutenção de espaços públicos de finalidade conservacionista, entre outros.
O Tribunal de origem declarou a nulidade do TAC por entender que a aquisição de bens de uso interno da Secretaria não se subsome a nenhuma das hipóteses regulamentares. Contra o acórdão sobreveio recurso especial, inadmitido na origem, com o consequente agravo ao STJ.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma, por unanimidade, sob relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial (AREsp 2.682.705/PR, julgado em 14/04/2026, DJEN de 22/04/2026). Preliminarmente, afastou a alegação de negativa de prestação jurisdicional, pois o acórdão recorrido enfrentou fundamentadamente todos os pontos suscitados.
No mérito, o STJ assentou que a doação de bens de uso administrativo ao órgão ambiental não é serviço de preservação, melhoria ou recuperação da qualidade do meio ambiente. A conversão da multa exige ação direta em favor do bem ambiental, e não benefício ao patrimônio administrativo do ente público. Ficou mantida, portanto, a nulidade integral do TAC.
A Turma acrescentou que a destinação de parte dos valores a ações de educação ambiental não salva o ajuste: viciado o núcleo da conversão, o acessório não convalida o todo.
Fundamentos
O primeiro eixo da fundamentação é a tipicidade finalística do rol regulamentar. O art. 140 do Decreto 6.514/2008 não admite qualquer prestação economicamente útil ao órgão ambiental, mas apenas ações, atividades e obras incluídas em projetos com objetivos ambientais específicos. A hipótese invocada no caso era o inciso V:
“São considerados serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, as ações, as atividades e as obras incluídas em projetos com, no mínimo, um dos seguintes objetivos: [...] V - manutenção de espaços públicos que tenham como objetivo a conservação, a proteção e a recuperação de espécies da flora nativa ou da fauna silvestre e de áreas verdes urbanas destinadas à proteção dos recursos hídricos.”
Bens de repartição, evidentemente, não mantêm espaço público de finalidade conservacionista nem recuperam qualidade ambiental. O segundo eixo é dogmaticamente mais denso: a titularidade do bem ambiental. O acórdão parte da premissa do art. 225 da Constituição de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem de uso comum do povo, para concluir que o Poder Público não é dono, mas gestor, e por isso não pode dispor do produto da sanção em proveito próprio.
“O bem ambiental não é de titularidade do Poder Público, mas de toda a coletividade, atuando a administração como mera gestora, o que impede a conversão da multa em bens de uso próprio sem comprovação de incremento direto à proteção ambiental. [...] A destinação de valores de multa ambiental deve beneficiar diretamente o meio ambiente, e não o patrimônio administrativo do ente público.”
Para reforçar a autonomia do bem jurídico ambiental frente ao patrimônio estatal, o julgado invoca a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre lavra ilegal, que reconhece a tutela de bens distintos nos arts. 2º da Lei 8.176/1991 e 55 da Lei 9.605/1998: um protege o patrimônio da União, o outro o meio ambiente. A distinção não é retórica: se meio ambiente e erário fossem a mesma coisa, abastecer o almoxarifado da Secretaria equivaleria a reparar a natureza.
Análise crítica
O precedente consolida uma leitura teleológica da conversão de multa: mecanismo de reparação por equivalência funcional, que substitui a prestação pecuniária por resultado ambiental concreto, e não fonte alternativa de custeio do aparato administrativo. Essa leitura é coerente com o princípio do poluidor-pagador, que internaliza custos ambientais e não cria balcão de negócios em que a sanção vira moeda de troca por utilidades administrativas. A doutrina de referência (Herman Benjamin, Édis Milaré) sempre sustentou a prioridade da reparação in natura; a conversão do art. 72, § 4º, só se legitima enquanto sucedâneo funcional dessa reparação.
Há, aqui, uma aplicação elegante da clássica distinção entre interesse público primário e secundário. Aparelhar a Secretaria é interesse secundário da Administração; preservar e recuperar o ambiente é o interesse primário que fundamenta a sanção. O argumento consequencialista de que melhor estrutura administrativa gera melhor fiscalização, e portanto benefício ambiental indireto, foi implicitamente rejeitado: o STJ exigiu comprovação de incremento direto à proteção ambiental, e o ônus argumentativo recai sobre quem defende a validade do ajuste. Esse standard probatório é talvez a contribuição mais operacional do julgado.
O acórdão também encerra um recado de integridade institucional: quando o órgão que negocia a conversão é o destinatário direto dos bens, instala-se conflito de interesses estrutural, com risco de captura da atividade sancionadora. Não por acaso, a via eleita na origem foi a ação de improbidade administrativa. A multa ambiental que aparelha o próprio autuante deixa de dissuadir o infrator e passa a remunerar a leniência.
A decisão dialoga, ainda, com a linha que limita a consensualidade na tutela coletiva: o TAC do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985 pode modular modo, tempo e forma de cumprimento, mas não pode dispor do conteúdo material do dever de reparar, porque o direito difuso é indisponível. A solução também preserva o regime legal de destinação das multas (art. 73 da Lei 9.605/1998, que vincula os valores a fundos ambientais): admitir a doação de bens ao órgão autuante permitiria driblar, por via convencional, as regras orçamentárias e a destinação vinculada da receita sancionatória.
Um ponto permanece em aberto, e aqui registro leitura própria: a ratio decidendi não veda, em abstrato, toda doação de bens. Se os equipamentos fossem insumos diretos de projeto enquadrado no art. 140 (por exemplo, estrutura para viveiro municipal de mudas nativas ou monitoramento de unidade de conservação), com nexo demonstrado entre o bem doado e o resultado ambiental, a conversão tenderia a ser válida. O que o STJ repele é a fungibilidade genérica entre sanção ambiental e despesa de expediente. A fronteira, portanto, é o nexo direto e comprovado com a função ecológica, não a natureza corpórea da prestação.
Impacto prático
- Para advogados de autuados: cláusulas de conversão de multa devem estar ancoradas em projeto com objetivo expresso do art. 140 do Decreto 6.514/2008 e nexo direto com preservação, melhoria ou recuperação ambiental; doação de bens de expediente gera nulidade do TAC e restaura a exigibilidade integral da multa.
- Para Ministério Público e procuradorias: TACs vigentes com cláusulas de doação de bens ao órgão ambiental devem ser revisados; a celebração de ajustes nesses moldes expõe gestores e celebrantes a ação de improbidade administrativa.
- Para municípios: o aparelhamento da secretaria de meio ambiente deve ser financiado pelo orçamento ou pelos fundos ambientais, observado o art. 73 da Lei 9.605/1998, jamais por conversão negociada de multas.
- Standard probatório: quem sustenta a validade da conversão tem o ônus de comprovar o incremento direto da proteção ambiental; benefício indireto ou reflexo não satisfaz o requisito.
- Cláusulas acessórias de educação ambiental não convalidam TAC cujo núcleo de conversão é inválido.
- Para concursos (magistratura, MP, procuradorias): memorizar a fórmula 'ação direta de preservação, melhoria ou recuperação' e a premissa de que o Poder Público é mero gestor do bem ambiental, de titularidade difusa.
Em provas discursivas e orais, o julgado rende articulação com o art. 225 da Constituição, com o poluidor-pagador e com os limites da consensualidade em direitos indisponíveis.
Conexões jurisprudenciais
O precedente comentado (AREsp 2.682.705/PR, Primeira Turma, j. 14/04/2026, DJEN 22/04/2026) integra um mosaico consistente do STJ sobre TAC ambiental. No AgInt no REsp 2.175.977/SP (Segunda Turma, j. 17/09/2025), a Corte aplicou o princípio tempus regit actum a TAC celebrado sob o Código Florestal de 1965. Nos EDcl no AgInt no AREsp 1.827.540/SP (Segunda Turma, j. 07/12/2021), discutiu-se a execução de multa diária por descumprimento de TAC ambiental, com incidência da Súmula 7. No Informativo 744, o STJ distinguiu as pretensões meramente patrimoniais derivadas de TAC, sujeitas à prescrição quinquenal, do dano ambiental propriamente dito; e no Informativo 875 reconheceu que a inscrição do imóvel no CAR satisfaz a finalidade de regularização perseguida por TAC que exigia averbação de reserva legal.
No plano sumular, o julgado conversa com as Súmulas 613 (inaplicabilidade da teoria do fato consumado em direito ambiental), 623 (natureza propter rem das obrigações ambientais), 629 (cumulação de obrigações de fazer, não fazer e indenizar) e 652 do STJ (responsabilidade solidária, de execução subsidiária, do Estado omisso na fiscalização), todas assentadas na premissa de que o bem ambiental é indisponível. No STF, além do precedente sobre lavra ilegal citado no acórdão (autonomia entre os bens jurídicos dos arts. 2º da Lei 8.176/1991 e 55 da Lei 9.605/1998), destaca-se o Tema 999 da repercussão geral (RE 654.833), que declarou imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental. A nulidade do TAC paranaense é, nesse quadro, menos uma novidade do que a consequência natural de uma jurisprudência que há duas décadas recusa transformar a proteção ambiental em variável de ajuste da máquina pública.