Loteamento clandestino em APP: STJ separa o dano difuso do prejuízo do comprador e blinda o Município da conta privada

Contexto do caso

O caso nasce de um cenário tristemente recorrente no litoral paulista: um loteamento clandestino implantado em Área de Preservação Permanente no Município de Ubatuba, sem aprovação administrativa, sem registro e sem infraestrutura. O Ministério Público de São Paulo ajuizou ação civil pública contra a pessoa física responsável pelo empreendimento, a imobiliária que comercializou os lotes e o próprio Município, formulando pedidos em regime de solidariedade: obrigação de regularizar o loteamento ou, sendo inviável, recompor a gleba ao estado anterior; indenização dos danos ambientais e urbanísticos; e, o ponto sensível, indenização dos prejuízos suportados pelos adquirentes dos lotes irregulares.

A controvérsia que chegou ao STJ era cirúrgica: a omissão do Município no exercício do poder-dever de fiscalizar o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, da Constituição e art. 40 da Lei 6.766/1979) gera responsabilidade civil objetiva e solidária também quanto às perdas patrimoniais individuais de quem comprou lote em empreendimento ilegal? Ou essa responsabilidade se esgota na esfera dos danos difusos, ambientais e urbanísticos, deixando o comprador com pretensão apenas contra o loteador?

O que o tribunal decidiu

A Segunda Turma, por unanimidade, sob relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura (AgInt no REsp 1.721.679/SP, julgado em 25/3/2026), estabeleceu uma distinção de regimes. De um lado, permanece intacta a jurisprudência consolidada: o Município responde de forma objetiva e solidária pelo dano ambiental-urbanístico causado por particular que parcela irregularmente o solo contando com a inércia ou o descaso estatal. De outro, essa responsabilidade não alcança os prejuízos patrimoniais individuais dos adquirentes dos lotes, porque aí a relação é privada e o dano é direto: não há dano ambiental a reparar, mas perda econômica derivada de um negócio jurídico ilegal celebrado entre particulares.

Fundamentos

O acórdão parte do reconhecimento expresso do poder-dever municipal, que a Corte trata como atividade vinculada, e da linha jurisprudencial capitaneada pelo Ministro Herman Benjamin. O informativo transcreve o precedente de referência:

“O Município também responde pelo dano ambiental-urbanístico causado por particular que procede a parcelamento irregular do solo contando com a inércia ou descaso estatal.”

Fixada essa premissa, o julgado opera o distinguishing. Como não se discutia reparação ambiental, mas ressarcimento de perda econômica dos compradores, o regime especial do direito ambiental (responsabilidade objetiva, solidária, fundada na simples omissão fiscalizatória) deixa de incidir:

“O que se discute é a responsabilidade por danos que a empresa que executou o parcelamento causou aos indivíduos que adquiriram o lote irregular. Neste caso, a relação é privada e o dano é direto. Não há um dano ambiental a ser reparado, mas um prejuízo particular decorrente de um negócio ilegal. Assim, não se pode imputar ao Município uma responsabilidade solidária e objetiva.”

Na ementa, a Turma sintetizou que se distingue "a responsabilidade por dano ambiental coletivo daquela referente a prejuízos patrimoniais individuais dos adquirentes, pois aqui não se discute reparação de dano ambiental em si, mas indenização por perda econômica decorrente de negócio jurídico ilegal celebrado entre particulares".

Análise crítica

O julgado é um movimento de contenção dentro de uma linha jurisprudencial historicamente expansiva. Desde os anos 2000, o STJ construiu, sobretudo pela pena do Ministro Herman Benjamin, a doutrina do poder-dever municipal sobre o parcelamento do solo: a fiscalização é atividade vinculada, a regularização de loteamento consolidado é obrigação e a omissão converte o ente público em poluidor indireto, nos moldes do art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981. O ponto de chegada dessa trajetória foi a Súmula 652, que admitiu a solidariedade da Administração omissa, temperando-a com a execução subsidiária. O risco embutido nessa arquitetura sempre foi a tentação de transformar o Município em segurador universal de tudo o que orbita o loteamento ilegal. O AgInt no REsp 1.721.679/SP interrompe exatamente essa deriva.

Tecnicamente, a chave da decisão está menos na natureza da responsabilidade e mais no nexo de imputação. No dano ambiental, o regime da Lei 6.938/1981 dispensa culpa e flexibiliza a causalidade, permitindo responsabilizar quem, podendo evitar a degradação, nada fez. Fora do microssistema ambiental, volta a valer a causalidade direta e imediata do art. 403 do Código Civil: o prejuízo do comprador decorre do contrato viciado celebrado com o loteador, e a inércia municipal é, no máximo, condição remota desse resultado, não sua causa adequada. A distinção é dogmaticamente correta e evita o contrabando do regime excepcional ambiental para uma lide obrigacional comum, algo que a defesa dos autores frequentemente tenta ao rotular como "ambiental" qualquer pedido conexo ao loteamento em APP.

A solução também guarda coerência sistêmica com precedente menos lembrado: no REsp 1.565.310/SP (j. 18/8/2016), a Segunda Turma já havia assentado que a substituição de lotes ou a indenização dos adquirentes se situa no domínio das relações de consumo, cuja responsabilidade é exclusiva do fornecedor, o loteador. E dialoga com a jurisprudência que reputa nula a compra e venda de lote não registrado mesmo entre particulares cientes da irregularidade: se o próprio adquirente frequentemente assume, com desconto no preço, o risco da clandestinidade, socializar essa perda com o erário criaria incentivo perverso duplo, estimulando a compra consciente de lotes ilegais e convertendo o orçamento municipal em garantia de negócios nulos. Há aqui um argumento consequencialista legítimo: municípios pequenos do litoral e das periferias metropolitanas, justamente os mais assolados por grilagem e parcelamento clandestino, seriam os mais expostos a passivos indenizatórios massivos.

O precedente, contudo, não deve ser lido como imunidade absoluta. A tese afasta a responsabilidade objetiva e solidária fundada na mera omissão fiscalizatória genérica. Permanece aberta, a nosso ver, a via da responsabilidade subjetiva por omissão específica ou por atuação comissiva do ente público: o Município que aprova o loteamento ilegal, expede alvarás, emite certidões ou executa obras que sinalizam regularidade e induzem a confiança do adquirente pratica conduta própria, com nexo causal direto com o prejuízo, escapando da ratio decidendi do julgado. A distinção entre tolerar o ilícito alheio e cooperar para ele seguirá sendo o campo de batalha das próximas demandas.

Impacto prático

• Advogados de adquirentes: a pretensão indenizatória individual deve ser dirigida ao loteador e à cadeia de fornecedores (imobiliária, corretores), com fundamento no CDC ou no Código Civil; incluir o Município no polo passivo por simples omissão fiscalizatória tende à improcedência.
• Para responsabilizar o ente público, será preciso alegar e provar conduta específica (aprovação, licenciamento, certidões, obras públicas indutoras de confiança), deslocando a discussão para a responsabilidade por fato próprio, fora do alcance da tese.
• Procuradorias municipais: o precedente é defesa direta contra pedidos de indenização de compradores em ACPs e ações individuais, mas não afasta as obrigações de fazer (regularização do loteamento consolidado, quando possível) nem a condenação solidária por danos ambientais e urbanísticos, esta com execução subsidiária (Súmula 652/STJ).
• Ministério Público: em ACPs sobre loteamentos clandestinos, convém segregar os pedidos: reparação difusa (todos os réus, solidariamente) e reparação dos adquirentes (apenas loteador e comercializadores), evitando extinções parciais.
• Adquirentes seguem protegidos pelos mecanismos próprios da Lei 6.766/1979, como a suspensão do pagamento das prestações com depósito em cartório (art. 38) e o efeito liberatório da regularização promovida pelo Município (art. 40), que não se confundem com indenização estatal.
• Concursos públicos (magistratura, MP, procuradorias): tema de altíssima incidência; memorizar o binômio: dano ambiental-urbanístico difuso gera responsabilidade objetiva e solidária do Município omisso (execução subsidiária); prejuízo patrimonial individual do comprador tem natureza privada e não alcança o ente público.

Conexões jurisprudenciais

O precedente conversa diretamente com a linhagem clássica do STJ sobre parcelamento irregular do solo. O REsp 1.635.457/SP (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 6/12/2016) é o paradigma da responsabilidade do Município pelo dano ambiental-urbanístico tolerado por inércia. O REsp 1.739.125/SP (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 7/2/2019) reafirmou o poder-dever de fiscalizar e regularizar como atividade vinculada, na esteira do AgRg no AREsp 446.051/SP (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 27/3/2014). Em sentido convergente com a tese agora firmada, o REsp 1.565.310/SP (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 18/8/2016) já negava a condenação da municipalidade a substituir lotes ou indenizar adquirentes, remetendo a questão ao regime consumerista de responsabilidade exclusiva do fornecedor. Na Primeira Turma, o REsp 1.394.701/AC (Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17/9/2015) tratou o procedimento do art. 40 da Lei 6.766/1979 como facultativo quanto à forma de ressarcimento dos custos da regularização.

No plano sumular, a Súmula 652/STJ (responsabilidade solidária da Administração por omissão fiscalizatória ambiental, com execução subsidiária) delimita o regime que o julgado preserva para o dano difuso, e a Súmula 623/STJ (natureza propter rem das obrigações ambientais) completa o quadro de imputação na recomposição da área degradada. O tema já aparecera nos Informativos 125 e 399 do STJ, que trataram, respectivamente, da responsabilidade municipal por loteamento clandestino e do dano ambiental em loteamento irregular, evidenciando que a edição 885 não rompe com a tradição: apenas define, com precisão inédita, onde ela termina.