Contexto do caso
O litígio é um dos últimos capítulos judiciais da reforma do setor elétrico promovida pela Medida Provisória 579/2012, convertida na Lei 12.783/2013. Aquele diploma ofereceu às geradoras, transmissoras e distribuidoras com concessões próximas do vencimento uma prorrogação antecipada, condicionada à aceitação de tarifas calculadas pela ANEEL e de um novo regime remuneratório. Para os ativos ainda não amortizados, a lei fixou como referência indenizatória o Valor Novo de Reposição (VNR), que estima quanto custaria repor o bem em estado novo, com posterior dedução da depreciação, em vez do tradicional Valor Original Contábil (VOC), ancorado no custo histórico registrado na contabilidade regulatória.
A antiga Cesp, concessionária das usinas hidrelétricas de Ilha Solteira e Jupiá, em São Paulo, recusou as condições de prorrogação e deixou os contratos correrem até o termo final, em 2015, quando as usinas foram relicitadas. Ajuizou então ação contra a União pedindo a indenização dos bens reversíveis segundo o critério expressamente previsto nos contratos originários: o VOC. A União sustentou a aplicação do VNR da lei nova. A diferença não era retórica: pelo VOC, a companhia calculava cerca de R$ 914,7 milhões por Ilha Solteira e R$ 646,4 milhões por Jupiá, aproximadamente R$ 1,5 bilhão; pelo cálculo da União, a indenização cairia para cerca de R$ 2 milhões, concentrados em Ilha Solteira, com Jupiá zerada. O TRF da 1ª Região havia validado a metodologia da União, e a controvérsia chegou ao STJ.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma, por unanimidade quanto ao ponto central, reformou o acórdão regional e assegurou à concessionária a indenização calculada pelo VOC. O colegiado fixou uma interpretação de compromisso para o art. 8º, § 2º, da Lei 12.783/2013: o VNR alcança, sim, concessões anteriores à lei, mas apenas de forma supletiva, quando o contrato não contiver previsão expressa de metodologia distinta. Havendo cláusula expressa, como no caso, prevalece o pactuado.
O julgamento resolveu ainda três questões acessórias relevantes. Primeira: rejeitou o método alternativo de depreciação adotado pela União, que agrupava bens por funcionalidade e aplicava médias, em substituição ao cálculo por bem revertido segundo a vida útil, na linha do Decreto 4.119/1957, por reduzir artificialmente o valor devido. Segunda: por maioria, definiu que, no silêncio do contrato, a indenização deve ser paga em parcela única, vencidos a Ministra Regina Helena Costa e o Ministro Paulo Sérgio Domingues, que admitiam o parcelamento em sete anos previsto em portaria ministerial. Terceira: o recurso da União foi parcialmente provido apenas para afastar a indenização relativa ao período em que ela própria operou as usinas, entre o fim do contrato e a assunção pelo novo concessionário.
O VNR da Lei 12.783/2013 funciona como norma supletiva, não como norma imperativa retroativa: ele preenche o silêncio contratual, mas não derroga cláusula indenizatória expressa firmada antes de sua vigência.
Fundamentos
O ponto de partida foi semântico. A concessionária alegava que o VNR, por estar inserido no capítulo da licitação, valeria apenas para as outorgas futuras. O STJ rejeitou essa leitura: o § 2º do art. 8º trata justamente das empresas que não prorrogaram suas concessões, estabelecendo o critério para indenizá-las pelos investimentos não amortizados. A vitória da concessionária, portanto, não decorreu do alcance literal da norma, mas da sua leitura sistemática e constitucional.
“A adoção de uma metodologia de cálculo prevista em legislação superveniente, e em sentido divergente da metodologia previamente estabelecida de maneira expressa no contrato, teria o condão de abalar a garantia do ato jurídico perfeito e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, que têm assento constitucional nos arts. 5º, XXXVI, e 37, XXI, da Constituição Federal.”
No plano infraconstitucional, a Turma articulou os arts. 35, § 1º, e 36 da Lei 8.987/1995, que vinculam a indenização da reversão ao estabelecido no contrato, expressão que obriga Administração e administrado, com o art. 23, XI, do mesmo diploma e o art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993, vigente à época, que blindam as cláusulas econômico-financeiras contra alteração unilateral. O acórdão enfrentou inclusive a cláusula contratual que mandava observar a legislação superveniente: essa remissão alcança aspectos regulatórios diversos, mas não autoriza a substituição do critério indenizatório, que integra o núcleo econômico do ajuste.
“Por essa lógica, a Administração também poderia escolher, por exemplo, índices de correção monetária ou critérios de juros moratórios supervenientes, sob o pretexto de que todos servem ao mesmo fim (compensar a perda da moeda ou a mora, respectivamente). Tal entendimento esvaziaria a própria garantia do equilíbrio econômico-financeiro e o ato jurídico perfeito.”
Análise crítica
O acórdão fecha com elegância um ciclo aberto pela própria Primeira Seção na década passada. Nos mandados de segurança da era da MP 579 (MS 20.432/DF, julgado em 24/06/2015, e MS 21.465/DF, julgado em 13/12/2017), o STJ negou às concessionárias direito adquirido à prorrogação nas condições antigas: a renovação era ato futuro, sujeito à álea regulatória, e a lei nova podia redesenhar suas condições. Agora, o mesmo tribunal afirma que a lei nova não pode reescrever a equação indenizatória do contrato já celebrado. Não há contradição, e é precisamente essa distinção que dá densidade dogmática ao precedente: uma coisa é a expectativa de contratar no futuro, desprotegida contra mudanças legislativas; outra é o conteúdo econômico de contrato consumado, protegido como ato jurídico perfeito. O Estado pode alterar o regime das outorgas vindouras; não pode revisitar, ao final da execução, o preço da reversão que ele mesmo pactuou décadas antes.
A técnica decisória merece nota. O STJ não declarou a inaplicabilidade do art. 8º, § 2º, nem o reduziu às licitações futuras, como queria a autora. Preferiu convertê-lo em regra dispositiva de colmatação: o VNR vale retroativamente onde o contrato silencia. Essa construção preserva a utilidade da norma (muitos contratos antigos do setor não traziam metodologia expressa) e, ao mesmo tempo, hierarquiza as fontes conforme a Constituição. É uma solução de interpretação conforme sem redução de texto, operada no plano infraconstitucional, que evita tanto o dirigismo legislativo retroativo quanto o esvaziamento da política setorial de 2013.
Dois pontos, porém, permanecem em aberto. Primeiro, a tese desloca o litígio para a qualificação da cláusula: o que conta como previsão expressa de metodologia distinta? O próprio caso mostra que remissões genéricas à legislação superveniente não descaracterizam a cláusula de VOC, mas contratos com redações híbridas ou remissivas a regulamentos alimentarão novas disputas. Segundo, a divergência sobre o parcelamento, embora vencida, tocou em problema real: a Ministra Regina Helena Costa invocou a isonomia com as demais concessionárias que receberam em sete anos conforme portaria ministerial. A maioria respondeu com o argumento, correto a meu ver, de que impor à concessionária a perda imediata dos bens e a espera pela compensação configuraria duplo ônus sem base contratual. Vale registrar que o resultado favorável ao particular aqui não sinaliza generosidade indenizatória do STJ: em contexto próximo, a Segunda Turma já havia negado indenização prévia como condição da reversão ao término do prazo (REsp 1.314.050/RJ, j. 06/12/2012). O fio condutor não é pró-concessionária nem pró-Estado, mas pacta sunt servanda aplicado à equação econômica.
Impacto prático
Com dezenas de concessões federais de energia, rodovias, ferrovias e saneamento caminhando para o termo final ou para relicitação, o precedente define a régua para o contencioso indenizatório de fim de concessão.
- Advogados de concessionárias devem mapear, desde já, a cláusula indenizatória dos contratos em curso: havendo metodologia expressa (VOC ou outra), ela prevalece sobre o VNR e sobre critérios regulatórios supervenientes; no silêncio, aplica-se o VNR da Lei 12.783/2013.
- Cláusulas genéricas de submissão à legislação superveniente não autorizam a troca do critério indenizatório: o STJ as confinou às questões contratuais estranhas ao equilíbrio econômico-financeiro.
- O raciocínio é transponível a outros setores regulados: a metodologia de cálculo da indenização é elemento essencial da reversão (art. 36 da Lei 8.987/1995) e integra o núcleo econômico intangível do contrato, o que alcança também índices de correção e juros.
- No silêncio do contrato quanto à forma de pagamento, a Primeira Turma entendeu devida a parcela única, com formação de precatório, afastando parcelamento instituído por ato infralegal.
- A metodologia de depreciação também é protegida: o ente público não pode substituir o cálculo por bem individualizado por agrupamentos com médias que reduzam artificialmente a indenização.
- Para concursos: guardar a tese literal do art. 8º, § 2º, da Lei 12.783/2013 (VNR retroage apenas sem previsão contratual expressa distinta) e a articulação entre ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, CF), manutenção das condições efetivas da proposta (art. 37, XXI, CF) e arts. 23, XI, 35, § 1º, e 36 da Lei 8.987/1995.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga diretamente com a jurisprudência da Primeira Seção sobre a reforma de 2013. No MS 20.432/DF (Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/06/2015) e no MS 21.465/DF (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 13/12/2017), o STJ assentou que não há direito adquirido à prorrogação das concessões de energia nas condições anteriores à Lei 12.783/2013, reconhecendo ampla margem ao legislador para redesenhar o regime das outorgas futuras. O REsp 1.969.446/DF completa o quadro pelo outro lado: consumado o contrato, sua equação econômica escapa à lei nova. Já o REsp 1.314.050/RJ (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 06/12/2012) fixou que, extinto o contrato pelo decurso do prazo, a reversão dos bens não depende de indenização prévia, cabendo ao poder público a retomada imediata do serviço, o que evidencia que a proteção reconhecida agora é ao quantum pactuado, não a uma preferência da concessionária sobre os bens.
Não há súmula do STJ ou do STF nem tema repetitivo específico sobre o critério de cálculo da indenização de bens reversíveis, o que confere a este acórdão da Primeira Turma o papel de precedente de referência na matéria. Vale acompanhar eventual afetação futura, dado o volume de contratos do setor elétrico em fase de encerramento e o impacto bilionário da escolha entre VOC e VNR, ilustrado pelo próprio caso: R$ 1,5 bilhão contra R$ 2 milhões.