Contexto do caso
O Fundo de Participação dos Municípios é a espinha dorsal do federalismo fiscal brasileiro na ponta municipal: transferência constitucional obrigatória (art. 159, I, b, da CF), ele responde, em milhares de municípios pequenos, pela maior fatia da receita corrente. A Constituição veda, como regra, a retenção desses repasses (art. 160, caput), mas o próprio texto constitucional abre exceção expressa: a entrega pode ser condicionada ao pagamento de créditos da União e de suas autarquias (art. 160, § 1º, I). Sobre essa base, o art. 56 da Lei 8.212/1991 condiciona a liberação do FPM à regularidade do ente com as contribuições previdenciárias, autorizando a União a bloquear o fundo quando o município deixa de recolher as contribuições devidas ao Regime Geral de Previdência Social.
A controvérsia nasce da Lei 9.639/1998, editada para permitir que Estados, Distrito Federal e Municípios parcelassem dívidas previdenciárias acumuladas até a competência de março de 1997. Para os parcelamentos ali disciplinados, a lei fixou balizas quantitativas: a amortização mediante retenção de até 9% da cota-parte do FPM (art. 1º, caput) e, no desenho do art. 5º, § 4º, o comprometimento máximo de 15% da Receita Corrente Líquida. Municípios inadimplentes passaram a invocar esses tetos como limite geral e permanente para qualquer bloqueio do FPM fundado em dívida previdenciária, mesmo fora dos parcelamentos da própria lei, cujo prazo de adesão se encerrou há mais de duas décadas. Os tribunais de origem divergiam, ora estendendo os limites como garantia de sobrevivência financeira do ente, ora restringindo-os ao regime especial para o qual foram criados.
Diante da multiplicidade de recursos, a relatora destacou de ofício os REsp 2.238.302-DF (interposto pelo Município de Caém/BA) e 2.177.031-PI, e a Primeira Seção, em sessão eletrônica encerrada em 16/12/2025, com acórdão publicado no DJEN de 19/12/2025, acolheu a proposta de afetação, cadastrada como Tema 1.401.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção reconheceu o caráter repetitivo da controvérsia e a representatividade dos recursos selecionados, afetando-os ao rito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC e dos arts. 256 a 256-X do RISTJ. A questão submetida a julgamento foi assim delimitada:
“Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1º, caput, da Lei n. 9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998).”
Quanto à suspensão, a Seção adotou solução calibrada, sem paralisação nacional ampla: determinou a suspensão apenas dos processos pendentes em que já interposto recurso especial ou agravo em recurso especial, na segunda instância ou em tramitação no STJ (art. 1.037, II, do CPC). Execuções fiscais e mandados de segurança em primeiro grau, portanto, seguiram tramitando.
O desfecho já é conhecido: em 7/5/2026, a Primeira Seção julgou o mérito do Tema 1.401 e fixou, por unanimidade, tese negativa, afastando os limites de 9% da cota-parte e de 15% da RCL para os bloqueios do FPM fundados em dívidas de contribuições previdenciárias.
Fundamentos
Já no acórdão de afetação, o quadro normativo em disputa estava inteiramente mapeado: arts. 1º, caput, e 5º, § 4º, da Lei 9.639/1998; arts. 111, I e III, e 155-A do CTN; art. 56, caput e § 2º, da Lei 8.212/1991; art. 27 da LC 77/1993; e art. 160, caput, § 1º, I, e § 2º, da CF. A ementa da afetação também arrolou a jurisprudência relevante: os pronunciamentos do STF que remetem a matéria ao plano infraconstitucional (ARE 1.542.055, ARE 1.387.592 e ARE 1.341.643) e, no próprio STJ, o REsp 2.115.049, da Primeira Turma, relatado pela Ministra Regina Helena Costa e julgado em 24/6/2024.
No julgamento de mérito, a fundamentação vencedora articulou três eixos. Primeiro, a excepcionalidade constitucional do parcelamento previdenciário: desde a EC 20/1998 são vedadas remissão e anistia dessas contribuições, e a EC 103/2019 proibiu expressamente moratória e parcelamento em prazo longo (art. 195, § 11, da CF), tolerados apenas por normas transitórias (art. 57 do ADCT e art. 116 do ADCT, introduzido pela EC 113/2021). Segundo, a compatibilidade entre a Lei 9.639/1998, lei especial de parcelamentos com adesão há muito encerrada (o último prazo venceu em 31/8/2001, por força da MP 2.187-13/2001), e a regra geral do art. 56 da Lei 8.212/1991, que permanece hígida na forma do art. 2º, § 2º, da LINDB. Terceiro, a legalidade estrita em matéria de parcelamento, extraída dos arts. 111 e 155-A do CTN.
“A extensão das limitações quantitativas previstas na Lei n. 9.639/1998 a débitos não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão do art. 155-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica".”
Análise crítica
A afetação do Tema 1.401 fecha um ciclo de quase três décadas de litígio difuso sobre a Lei 9.639/1998, e o faz no foro correto. O STF, nos AREs 1.341.643, 1.387.592 e 1.542.055, recusou-se a tratar a questão como constitucional, qualificando-a como interpretação de legislação federal. Essa autocontenção transferiu ao STJ a palavra final sobre um arranjo que é, na essência, constitucional: o alcance da exceção do art. 160, § 1º, I, da CF à vedação de retenção de repasses. Há aqui um dado metodológico digno de nota: a moldura constitucional (pode-se condicionar a entrega) já estava assentada; o que restava, e o repetitivo resolve, era saber se o legislador ordinário havia imposto um teto quantitativo permanente a esse condicionamento.
A resposta negativa, fixada no mérito, é tecnicamente consistente, mas não era a única possível. A leitura restritiva parte de uma premissa correta: os arts. 1º e 5º da Lei 9.639/1998 são regras internas de parcelamentos específicos e extintos, e estendê-las a débitos não parcelados equivaleria a criar, por via hermenêutica, um regime de favor fiscal sem lei específica, em choque frontal com o art. 155-A do CTN. A tese municipalista, por sua vez, não era mero oportunismo: sustentava que os percentuais revelariam um juízo legislativo de proporcionalidade sobre quanto da receita de um ente federado pode ser comprometido sem asfixiar serviços essenciais, juízo que mereceria aplicação analógica como garantia institucional da autonomia municipal. O STJ recusou a analogia, e o fez com apoio em um argumento sistemático poderoso: após a EC 103/2019, o próprio constituinte derivado endureceu o tratamento da dívida previdenciária dos entes, o que torna incoerente extrair da legislação de 1998 uma proteção geral que o sistema atual não endossa.
O ponto vulnerável da solução está no vácuo de proporcionalidade que ela deixa. Sem os tetos da Lei 9.639/1998, o bloqueio pode, em tese, absorver a integralidade da cota-parte de municípios cuja dependência do FPM ultrapassa 60% ou 70% da receita corrente. A Primeira Seção optou por não construir judicialmente um limite substitutivo, o que preserva a legalidade estrita mas empurra o problema para dois terrenos: o político (a edição de novos parcelamentos transitórios, como os autorizados pelo art. 116 do ADCT) e o casuístico (eventual controle de bloqueios confiscatórios pela via da razoabilidade em situações extremas, caminho que a tese não fecha expressamente, mas também não abre). É previsível que a próxima geração de litígios se desloque exatamente para essa fronteira.
O Tema 1.401 confirma uma tendência clara da Primeira Seção: em matéria de custeio previdenciário, normas de favor se interpretam nos seus estritos termos, e a autonomia federativa não funciona como cláusula geral de mitigação de garantias do crédito público.
Impacto prático
- Procuradorias municipais: teses fundadas nos arts. 1º e 5º, § 4º, da Lei 9.639/1998 contra bloqueios de FPM por dívida previdenciária perderam viabilidade; a defesa deve migrar para a verificação da regularidade formal do bloqueio (existência, liquidez e exigibilidade do débito, observância do contraditório administrativo) e para a adesão a parcelamentos vigentes com amparo em norma específica.
- Recursos suspensos: REsp e AREsp sobrestados desde a afetação (art. 1.037, II, do CPC) devem receber solução conforme a tese; juízos de admissibilidade na origem aplicarão o art. 1.040 do CPC, com juízo de retratação ou negativa de seguimento.
- Fazenda Nacional e RFB: a tese legitima bloqueios acima dos antigos percentuais, inclusive sobre a integralidade da cota-parte, respeitado o devido processo; o precedente reforça a posição da União em execuções e mandados de segurança em curso.
- Gestão fiscal municipal: prefeituras com passivo previdenciário devem priorizar regularização via parcelamentos autorizados por emendas constitucionais transitórias, pois a via judicial de contenção quantitativa foi fechada.
- Concursos públicos: tema de alta probabilidade em provas de Procuradorias e Magistratura Federal; memorizar a tese do Tema 1.401, a exceção do art. 160, § 1º, I, da CF, o art. 56 da Lei 8.212/1991 e a interpretação literal dos arts. 111 e 155-A do CTN.
Conexões jurisprudenciais
A afetação dialoga com uma linha antiga da Corte. No REsp 1.060.059/AL (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 5/4/2011), o STJ já reconhecia que o art. 5º da Lei 9.639/1998 autoriza a retenção do FPE e do FPM para quitação de dívida previdenciária corrente declarada em GFIP e impaga há mais de sessenta dias. Mais recentemente, o REsp 2.115.049 (Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 24/6/2024), citado na afetação, alimentou a divergência que justificou o repetitivo.
No STF, a natureza infraconstitucional da controvérsia foi afirmada no AgR no ARE 1.341.643 (Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 4/10/2021), no segundo AgR no ARE 1.387.592 (Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 4/4/2024) e no ARE 1.542.055 (Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 15/9/2025). O mérito do Tema 1.401 foi julgado em 7/5/2026 nos próprios REsp 2.238.302/DF e 2.177.031/PI, com tese fixada por unanimidade e provimento do recurso da Fazenda Nacional no caso concreto, resultado posteriormente divulgado na série de informativos do STJ (edição 893).