Contexto do caso
O litígio nasce em Belo Horizonte, de um contrato de concessão de serviço de utilidade pública, com outorga onerosa, firmado em 2016 para criação, confecção, instalação e manutenção de abrigos em pontos de parada de ônibus, com direito de exploração publicitária do mobiliário urbano. O instrumento continha cláusula proibindo publicidade que contivesse mensagem estimulando a venda de serviços ou produtos concorrentes do transporte coletivo municipal. Com base nela, pretendeu-se impedir a veiculação de anúncios de aplicativos de transporte individual (o segmento de Uber e 99), ao argumento de que essas plataformas disputariam passageiros com as empresas de ônibus.
A empresa responsável pelos abrigos impetrou mandado de segurança preventivo para assegurar a veiculação dos anúncios. A sentença concedeu a ordem, entendendo inexistir concorrência relevante entre os modais. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em julgamento não unânime, reformou a sentença: reputou lícita a cláusula restritiva e registrou, como premissa fática, que os aplicativos de transporte concorrem com o serviço de transporte público municipal. Contra esse acórdão a impetrante manejou recurso especial, que chegou ao STJ pela via do agravo em recurso especial, invocando o art. 4º da Lei n. 13.874/2019, a Lei da Liberdade Econômica.
O que o tribunal decidiu
A Segunda Turma, por maioria apertada de 3 a 2, deu razão à empresa de publicidade e restabeleceu a compreensão da sentença. O relator, Ministro Francisco Falcão, acompanhado pelo Ministro Herman Benjamin, votou pela inadmissibilidade do recurso, por exigir reexame de fatos, provas e cláusulas contratuais, e por entender que a Lei n. 13.874/2019 não alcançaria contrato de 2016. Prevaleceu, contudo, a divergência inaugurada pelo Ministro Mauro Campbell Marques, seguida pelos Ministros Afrânio Vilela (designado relator para acórdão) e Teodoro Silva Santos. O julgamento ocorreu em 5/8/2025, com publicação no DJEN de 16/9/2025.
A posição vencedora articula dois movimentos. Primeiro, uma premissa econômica: não há concorrência entre o transporte urbano público coletivo e o transporte urbano individual privado; a relação é de complementaridade, dadas as diferenças evidentes de preço e de forma de prestação (rotas e horários predefinidos no primeiro, liberdade de definição no segundo). Segundo, uma operação hermenêutica: a cláusula contratual não é, em si, ilegal; ilegal é o ato praticado a partir dela, isto é, a proibição concreta de anúncios de aplicativos de mobilidade. A execução do contrato, interpretada à luz do art. 4º da Lei da Liberdade Econômica, não pode servir para retardar ou impedir a adoção de novas tecnologias ou modelos de negócio.
O STJ não anulou a cláusula de exclusividade publicitária: deslocou a ilegalidade do texto contratual para o ato de aplicação. Como aplicativos de transporte individual não concorrem com o ônibus, a vedação a anúncios de 'concorrentes' simplesmente não os alcança.
Fundamentos
O eixo normativo do julgado é a cláusula geral antiabuso regulatório da Lei da Liberdade Econômica, cujo inciso IV foi expressamente transcrito no acórdão:
“É dever da administração pública e das demais entidades que se vinculam a esta Lei, no exercício de regulamentação de norma pública pertencente à legislação sobre a qual esta Lei versa, exceto se em estrito cumprimento a previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder regulatório de maneira a, indevidamente: [...] IV - redigir enunciados que impeçam ou retardem a inovação e a adoção de novas tecnologias, processos ou modelos de negócios, ressalvadas as situações consideradas em regulamento como de alto risco.”
Sobre a premissa da complementaridade, o texto oficial do informativo é direto: há distinção entre os preços praticados e a forma de prestação, com rota e horários predefinidos para o transporte coletivo e liberdade de definição para o individual. No debate em sessão, o autor do voto divergente sintetizou o critério econômico adotado:
“Se um serviço tem características distintas da do outro e não tem custos equivalentes, não há falar em concorrência direta. Tenho que, na realidade, são complementares.”
Quanto ao direito intertemporal, a divergência afastou a objeção de que o contrato de 2016 seria ato jurídico perfeito imune à lei de 2019: a Lei da Liberdade Econômica não foi usada para invalidar ou superar a cláusula, mas para orientar a interpretação de sua execução presente. A norma incide sobre os efeitos atuais do contrato, não sobre sua formação. Por fim, o acórdão referencia o art. 493 do CPC/2015, que impõe ao julgador considerar fatos supervenientes ao ajuizamento, base processual para incorporar o quadro normativo posterior à celebração do ajuste.
Análise crítica
O precedente tem três camadas de interesse, e a mais fecunda não é a que salta aos olhos. A primeira camada é a consolidação do art. 4º da Lei n. 13.874/2019 como norma operativa, e não mero programa retórico. Desde 2019 discute-se se a vedação ao abuso do poder regulatório teria densidade suficiente para fundamentar decisões judiciais concretas. Aqui o STJ responde afirmativamente e vai além: aplica o dispositivo não a um regulamento estatal típico, mas à execução de um contrato administrativo, equiparando o ato de gestão contratual que restringe mercado ao ato regulatório abusivo. Essa extensão é defensável (a Administração não deixa de ser Administração quando contrata), mas não é trivial, porque o art. 4º fala em 'exercício de regulamentação de norma pública'. O acórdão, na prática, lê a atividade contratual da Administração como atividade materialmente regulatória quando produz efeitos de fechamento de mercado, o que amplia consideravelmente o raio de incidência da lei.
A segunda camada é a solução de direito intertemporal. A tese de que a lei nova não supera a cláusula, apenas rege sua interpretação e execução, é tecnicamente elegante e encontra apoio na clássica distinção entre retroatividade (atingir a validade do ato passado) e aplicação imediata (reger os efeitos presentes de situações em curso), na linha do art. 6º da LINDB. Contratos administrativos de longa duração são relações continuativas, e submetê-los em seus efeitos futuros ao ambiente normativo superveniente não viola o ato jurídico perfeito. A fronteira, porém, é tênue: a exclusividade publicitária podia integrar a equação econômica da avença, e o precedente sinaliza que cláusulas restritivas de mercado em contratos públicos carregam, doravante, risco regulatório judicialmente sindicável.
A terceira camada, a mais vulnerável, é a premissa empírica de que aplicativos e ônibus não concorrem. O colegiado decidiu uma questão essencialmente antitruste (definição de mercado relevante e substituibilidade da demanda) por juízo abstrato, sem instrução econômica. Dados setoriais divulgados na repercussão do julgado, como a pesquisa CNT/NTU de 2024, indicam migração relevante de usuários do ônibus para aplicativos, sugerindo substituibilidade ao menos parcial em viagens curtas. A dicotomia binária do acórdão simplifica um fenômeno de concorrência assimétrica e intermodal. A fragilidade da premissa, porém, não contamina o resultado: ainda que houvesse concorrência parcial, restaria o argumento robusto de que usar contrato público para silenciar a publicidade de um setor lícito em espaço urbano de massa é medida desproporcional, que protege o incumbente contra a inovação. O acórdão seria mais sólido se tivesse enfrentado a proporcionalidade da restrição em vez de negar a concorrência.
Há ainda um dado processual que merece registro: a maioria superou, na prática, os óbices das Súmulas 5 e 7 do STJ (invocados pelo relator vencido) ao tratar a controvérsia como qualificação jurídica de fatos incontroversos, e não como reexame probatório. O placar de 3 a 2, com dissenso justamente sobre a admissibilidade, revela que o alcance do precedente dependerá de como a Corte replicará essa técnica em casos futuros de cláusulas restritivas.
Impacto prático
- Advogados de empresas de tecnologia e mobilidade ganham fundamento direto para atacar restrições publicitárias e comerciais derivadas de contratos administrativos: o pedido deve mirar o ato de execução, não necessariamente a nulidade da cláusula.
- Gestores públicos e concessionárias devem revisar cláusulas de vedação a 'concorrentes' em contratos de mobiliário urbano e exploração publicitária: sua aplicação extensiva a setores não concorrentes configura abuso sindicável via mandado de segurança.
- O art. 4º da Lei n. 13.874/2019 opera como parâmetro de interpretação de contratos administrativos anteriores a 2019, incidindo sobre seus efeitos presentes sem ofensa ao ato jurídico perfeito.
- Em due diligence de concessões, a exclusividade comercial prometida ao parceiro privado deve ser precificada com desconto de risco regulatório, pois pode ser esvaziada por interpretação conforme a legislação superveniente.
- Para concursos públicos: guardar a literalidade da tese (complementaridade entre transporte coletivo e individual por aplicativo; ofensa ao art. 4º da LLE por retardar novas tecnologias) e a distinção entre ilegalidade da cláusula e ilegalidade do ato de execução; o tema dialoga com o Tema 967/STF e é forte candidato a provas de Direito Administrativo e Econômico.
Conexões jurisprudenciais
O julgado se insere numa linha firme de proteção jurisprudencial ao transporte por aplicativo. No STF, o RE 1.054.110 e a ADPF 449 (julgados em maio de 2019, Informativo STF 939) geraram o Tema 967 de repercussão geral, cuja tese declara inconstitucional a proibição ou restrição do transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo, por violação à livre iniciativa e à livre concorrência, vedando aos Municípios contrariar esses parâmetros. O precedente do Informativo 875 é, em substância, a projeção infraconstitucional desse comando sobre a execução de contratos administrativos.
No próprio STJ, a Segunda Seção definiu no CC 164.544-MG (j. 28/8/2019, Informativo 655) que a relação entre motorista e plataforma é cível, de economia compartilhada, compreensão retomada no Informativo 838 quanto à competência da Justiça comum. Na Segunda Turma, o AgInt no REsp 1.789.233/DF (Rel. Min. Og Fernandes, j. 20/2/2020) discutiu a cobrança de preço público pelo uso do viário urbano por empresas de aplicativo, e o AgInt no AREsp 2.098.451/MG (Rel. Min. Humberto Martins, j. 27/3/2023) tangenciou a regulação municipal da atividade. O conjunto revela um Judiciário que há quase uma década remove barreiras à mobilidade por aplicativo; a novidade deste julgado está em fazê-lo pela porta da Lei da Liberdade Econômica, dentro da execução de um contrato administrativo em curso.