Contexto do caso
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública contra médicos obstetras que exigiam de pacientes atendidas pelo Sistema Único de Saúde o pagamento de valores para a realização de partos e laqueaduras, procedimentos já custeados pelo sistema público. A petição inicial imputou aos réus ofensa simultânea aos arts. 9º e 11, I, da Lei 8.429/1992: de um lado, o enriquecimento ilícito decorrente da percepção de vantagem patrimonial indevida em razão do cargo; de outro, a violação aos deveres de honestidade e legalidade que regem a função pública.
A sentença condenou os réus apenas pela figura menos grave, o art. 11, caput e I, da LIA, aplicando perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por cinco anos, multa civil de dez vezes o último vencimento e proibição de contratar com o Poder Público por três anos. O Ministério Público apelou com objetivo preciso: obter a perda dos valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio dos agentes, sanção do art. 12, I, da LIA, estruturalmente vinculada aos tipos que pressupõem enriquecimento ilícito. O Tribunal de origem proveu o apelo, afirmou categoricamente o enriquecimento ilícito e recapitulou a conduta para o art. 9º, impondo o perdimento dos valores. A defesa levou a controvérsia ao STJ sustentando reforma em prejuízo.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma do STJ, por unanimidade, no AgInt no AREsp 1.661.447-SP, relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, julgado em 17/11/2025 (DJEN de 24/11/2025), rejeitou a alegação de reformatio in pejus. Para o colegiado, o pedido recursal do Ministério Público de aplicação das sanções do art. 12, I, da LIA, notadamente a perda dos valores ilicitamente exigidos, devolveu ao tribunal de origem a análise da própria qualificação jurídica da conduta, já que aquele bloco sancionatório corresponde exclusivamente aos tipos que exigem enriquecimento ilícito.
A vedação da reformatio in pejus pressupõe agravamento da situação do recorrente sem impugnação da parte adversa. Havendo apelação do autor da ação de improbidade voltada às sanções do art. 12, I, a recapitulação da conduta para o art. 9º é consequência lógica e legítima do efeito devolutivo do recurso.
Fundamentos
O raciocínio da Turma parte da arquitetura da Lei 8.429/1992: as sanções do art. 12 não são intercambiáveis entre os tipos, mas organizadas em blocos correspondentes. O inciso I do art. 12 (que inclui a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio) é reservado às condutas do art. 9º. Ao postular essa sanção específica, o Ministério Público necessariamente devolveu ao tribunal a discussão sobre o enquadramento típico, pois seria juridicamente impossível aplicar a pena do inciso I mantendo a capitulação no art. 11.
“O Tribunal a quo, analisando o apelo do autor, afirmou categoricamente que houve o enriquecimento ilícito do réu, capitulando a conduta do art. 9º da LIA e imputando-lhe o perdimento dos valores ilicitamente recebidos. Portanto, não se extrai reforma em prejuízo dos réus, tendo o autor da ação postulado, com base no enriquecimento ilícito, a aplicação das penalidades previstas no inciso I do art. 12 da LIA e, notadamente, a perda de valores ilicitamente exigidos.”
O título do julgado no informativo agrega um segundo fundamento relevante: a narrativa dos fatos da inicial já evidenciava o dolo específico de obter vantagem patrimonial indevida. Vale dizer, os réus se defenderam desde o início de uma imputação fática que descrevia cobrança deliberada de valores em razão da função exercida no âmbito do SUS, e a inicial invocara expressamente o art. 9º. A recapitulação, portanto, não surpreendeu a defesa nem extrapolou os limites objetivos da demanda: apenas restabeleceu, em grau de apelação, a qualificação jurídica que a acusação sempre sustentara.
Análise crítica
O precedente resolve com precisão técnica um problema recorrente na prática do processo sancionador: a fronteira entre a proibição de reforma em prejuízo, garantia importada do processo penal (art. 617 do CPP), e o efeito devolutivo amplo da apelação (tantum devolutum quantum appellatum). A jurisprudência penal do STJ já assentava que a requalificação jurídica em segundo grau não configura reformatio in pejus quando há recurso da acusação ou quando não agrava a situação concreta do réu. O que o AgInt no AREsp 1.661.447-SP faz é transpor essa lógica para a improbidade administrativa com um refinamento importante: o pedido de sanção funciona como vetor de devolução da tipificação. Quem pede a pena do art. 12, I, pede, implícita mas necessariamente, o reconhecimento do tipo do art. 9º.
A leitura merece um contraponto dogmático. Após a Lei 14.230/2021, o art. 17, § 10-C, da LIA veda ao julgador modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor, e a lei reforçou o princípio da congruência no processo de improbidade. Poderia se argumentar que a recapitulação em segundo grau tensiona essas garantias. A tensão, contudo, é apenas aparente no caso concreto: a petição inicial imputava cumulativamente os arts. 9º e 11, I, de modo que o tribunal de origem não inovou na causa de pedir, apenas acolheu capitulação que integrava a demanda desde a origem e fora indevidamente afastada pela sentença. Em minha avaliação, esse dado é decisivo e delimita o alcance do precedente: a tese não autoriza o tribunal a condenar por tipo jamais imputado, hipótese que continuaria vulnerável à arguição de nulidade por violação à congruência. O que se valida é a restauração, por recurso do autor, de enquadramento constante da inicial.
O julgado também se insere na linha evolutiva da própria qualificação da cobrança indevida por médicos do SUS. Em precedentes mais antigos, como o AgInt no AREsp 262.865/MG (Primeira Turma, j. 13/12/2018), condutas semelhantes foram sancionadas pela via residual do art. 11. Já no AgInt no AREsp 505.187/SP (Primeira Turma, j. 11/11/2020), o STJ manteve condenação fundada na constatação de cobrança dolosa e percepção de valores ilícitos por médico do SUS. A decisão agora comentada consolida a migração para o art. 9º sempre que comprovada a efetiva incorporação patrimonial da vantagem, o que é tecnicamente mais correto: o art. 11 é tipo subsidiário, e sua aplicação a hipóteses de enriquecimento comprovado subdimensiona a resposta sancionatória, sobretudo por excluir o perdimento dos valores. Registre-se, ainda, a coerência do resultado com o regime pós-2021: exigido o dolo específico pelo art. 1º, § 2º, da LIA, e confirmada essa exigência pelo STF no Tema 1.199 (ARE 843.989), a Turma teve o cuidado de anotar que a narrativa fática evidenciava exatamente esse elemento subjetivo qualificado, imunizando a condenação contra o argumento de responsabilização objetiva.
O precedente firma um critério operacional claro: no processo de improbidade, o pedido recursal de sanção típica do art. 12, I, devolve ao tribunal a capitulação da conduta como enriquecimento ilícito, desde que o tipo do art. 9º já integre a imputação originária.
Impacto prático
- Para o Ministério Público e demais autores de ações de improbidade: a apelação que busca sanção mais gravosa deve explicitar o vínculo entre a pena postulada (art. 12, I) e o tipo correspondente (art. 9º); o pedido sancionatório bem formulado devolve a tipificação ao tribunal.
- Para a defesa: a arguição de reformatio in pejus só prospera se o agravamento ocorrer sem recurso da parte autora ou se a nova capitulação recair sobre tipo estranho à petição inicial; nesse último caso, o fundamento correto é a violação à congruência (art. 17, § 10-C, da LIA), não a reforma em prejuízo.
- Cumulação de imputações na inicial (arts. 9º e 11) preserva a possibilidade de reenquadramento em qualquer grau de jurisdição; iniciais que imputam apenas o art. 11 dificilmente comportarão recapitulação posterior para o art. 9º.
- Médicos e profissionais privados credenciados ou remunerados pelo SUS respondem por improbidade como agentes públicos por equiparação, e a cobrança de valores por procedimento coberto pelo sistema tende a ser enquadrada como enriquecimento ilícito, com perdimento dos valores recebidos.
- Para concursos públicos: memorizar a tese literal e o fundamento (efeito devolutivo do recurso do autor afasta a reformatio in pejus), além da correlação entre os incisos do art. 12 e os tipos dos arts. 9º, 10 e 11; o tema conjuga improbidade com teoria geral dos recursos, combinação frequente em provas de carreiras jurídicas.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga diretamente com a linha do STJ sobre cobrança indevida por médicos vinculados ao SUS. No REsp 1.414.669/SP (Primeira Turma, j. 20/02/2014), discutiu-se a cobrança pecuniária por obstetra credenciado a hospital filantrópico vinculado ao SUS para realização de parto já coberto pelo sistema. No AgInt no AREsp 262.865/MG (Primeira Turma, j. 13/12/2018), a cobrança indevida de honorários por médico do SUS foi enquadrada no art. 11 da LIA, com discussão sobre dosimetria. No AgInt no AREsp 505.187/SP (Primeira Turma, j. 11/11/2020), as instâncias ordinárias constataram cobrança dolosa e percepção de valores ilícitos por médico do SUS em cirurgia, e a condenação foi mantida. Sobre a legitimidade passiva, o AgInt no REsp 1.778.796/MG (Segunda Turma, j. 19/04/2022) reconheceu o médico privado remunerado pelo SUS como agente público por equiparação para fins da LIA.
No plano do elemento subjetivo, a decisão pressupõe o regime do Tema 1.199 do STF (ARE 843.989, Plenário), que exige dolo para a tipificação dos atos de improbidade dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA e definiu a irretroatividade da revogação da modalidade culposa às condenações transitadas em julgado. Vale recordar ainda a orientação histórica do STJ, veiculada no Informativo 580, de que o ato de improbidade por enriquecimento ilícito do art. 9º dispensa a demonstração de lesão ao patrimônio público, bastando a percepção da vantagem indevida em razão da função: exatamente a estrutura típica aplicada ao caso dos obstetras. Não há súmula específica sobre a recapitulação de conduta ímproba em grau recursal, o que confere a este julgado valor orientativo relevante para a matéria.