Contexto do caso
A controvérsia nasce de um dos litígios de massa mais longevos do Distrito Federal. Em 1997, o Sindicato dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, Autarquias, Fundações e Tribunal de Contas do DF (SINDIRETA/DF) ajuizou a Ação Coletiva n. 32.159/97 exclusivamente contra o Distrito Federal, pessoa política, e obteve condenação ao pagamento de verba remuneratória devida aos servidores (o pagamento do auxílio-alimentação suprimido no período de janeiro de 1996 a abril de 1997). O detalhe decisivo: embora a supressão do benefício tenha atingido servidores da administração direta e da indireta, o sindicato colocou no polo passivo apenas o ente central. Autarquias e fundações públicas distritais, empregadoras formais de parte da categoria, jamais foram demandadas.
Décadas depois, multiplicaram-se cumprimentos individuais de sentença promovidos por servidores que, na data da propositura da ação coletiva, integravam os quadros de autarquias e fundações, e não da administração centralizada. Muitos deles foram posteriormente absorvidos pela administração direta (caso típico dos servidores da antiga Fundação Educacional do DF, extinta em 2000), o que tornou a triagem de legitimidade especialmente litigiosa. O TJDFT instaurou o IRDR 21 (processo 0723785-75.2023.8.07.0000) e firmou tese restritiva: somente servidores que já pertenciam à administração direta na data do ajuizamento, representados pelo SINDIRETA/DF, poderiam executar o título.
Contra o acórdão do IRDR foi interposto recurso especial, hipótese em que o CPC praticamente convoca o STJ a nacionalizar a tese (art. 987 do CPC confere efeito vinculante nacional ao julgamento do mérito do recurso). A Primeira Seção, em sessão eletrônica encerrada em 16/12/2025, acolheu a proposta de afetação do REsp 2.231.007-DF, cadastrando a Controvérsia 760 como Tema 1402, com publicação em 19/12/2025. É essa decisão de afetação que o Informativo 875 noticia.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção delimitou a controvérsia em duas questões encadeadas: uma geral e abstrata (se sentença coletiva proferida contra a administração centralizada pode ser executada por servidores de autarquias e fundações públicas) e outra concreta (se os servidores das entidades da administração indireta do DF, na data da propositura da Ação Coletiva 32.159/97, foram beneficiados pela coisa julgada). A técnica de desdobramento é relevante: a primeira pergunta produz tese transportável para qualquer ente federativo; a segunda resolve, com força vinculante, o contencioso específico do DF.
A afetação veio acompanhada de determinação de suspensão em dois níveis: (a) dos processos pendentes em que interposto recurso especial ou agravo em recurso especial na segunda instância ou em tramitação no STJ; e (b) das execuções individuais da sentença da Ação Coletiva 32.159/97 em que o exequente não pertencia aos quadros da administração direta do DF na data do ajuizamento da ação de conhecimento, em qualquer fase ou grau de jurisdição.
Atualização: o mérito do Tema 1402 foi julgado em 11/03/2026, por unanimidade, sob relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, com acórdão publicado em 18/03/2026 (noticiado no Informativo 881). O STJ respondeu negativamente às duas questões e registrou ser desnecessária a modulação de efeitos, por inexistir alteração de jurisprudência consolidada (art. 927, § 3º, do CPC).
Fundamentos
“I - Definir se a sentença coletiva que condena a administração centralizada ao pagamento de verba remuneratória pode ser executada por servidores de autarquias e fundações públicas. II - Saber se os servidores que integravam os quadros de autarquias e de fundações públicas do Distrito Federal na data da propositura da Ação Coletiva n. 32.159/97 foram beneficiados pela coisa julgada.”
O eixo normativo da discussão é o regime dos limites subjetivos da coisa julgada. Autarquias e fundações públicas possuem personalidade jurídica própria, distinta da pessoa política instituidora (art. 5º, I e IV, do Decreto-Lei 200/1967, matriz conceitual reproduzida na organização administrativa distrital), e respondem com patrimônio próprio por suas obrigações. Se apenas o Distrito Federal foi réu e condenado, o título executivo não obriga quem não participou da relação processual.
“A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros.”
No julgamento de mérito, a Primeira Seção enfrentou o principal argumento dos exequentes, a legitimidade universal do sindicato (art. 8º, III, da CF, na leitura ampla do Tema 823/STF), e o desarmou com uma distinção precisa: a amplitude da substituição processual diz respeito a quem pode demandar, não a quem foi demandado. O sindicato podia ter incluído autarquias e fundações no polo passivo; como não o fez, a condenação não as alcança, e servidores cujo devedor material seria a entidade descentralizada não têm crédito no título.
“I - A sentença coletiva que condena a administração centralizada ao pagamento de verba remuneratória não pode ser executada por servidores de autarquias e fundações públicas. II - Os servidores que integravam os quadros de autarquias e de fundações públicas do Distrito Federal na data da propositura da Ação Coletiva n. 32.159/1997 não foram beneficiados pela coisa julgada.”
Análise crítica
O Tema 1402 fecha um circuito que a jurisprudência vinha construindo de modo assimétrico. Nas duas últimas décadas, STF e STJ ampliaram consistentemente o polo ativo da tutela coletiva: o Tema 823/STF garantiu aos sindicatos legitimidade extraordinária ampla, inclusive em liquidação e execução, sem autorização dos substituídos; o STJ, nos Temas 877 e 948 e em precedentes sucessivos (Informativos 506, 694, 759, 812 e 829), permitiu a execução por não filiados, dispensou autorização assemblear, rechaçou limitações territoriais indevidas e, no Tema 1169, dispensou a liquidação prévia quando bastam cálculos aritméticos. Toda essa expansão, porém, operou sobre o mesmo eixo: o alcance do título em favor dos credores da categoria. O que o Tema 1402 faz é demarcar o outro eixo, o passivo, e nele a lógica se inverte: a coletivização não cria devedor que não foi parte.
A distinção é tecnicamente correta e, a rigor, elementar. A substituição processual do art. 8º, III, da CF é fenômeno de legitimação ativa; a coisa julgada contra terceiro é fenômeno vedado pelo art. 506 do CPC e, antes dele, pela garantia do contraditório (art. 5º, LV, da CF). Admitir que servidores de autarquias executassem título formado contra o ente central equivaleria a uma de duas anomalias: ou se imporia ao DF dívida remuneratória de servidores que não eram seus (violando o vínculo funcional como causa do crédito), ou se estenderia a condenação a entidades que jamais se defenderam (condenação sem processo). O acerto dogmático, contudo, não elimina o desconforto distributivo: servidores atingidos pela mesma supressão de verba, pela mesma norma distrital, terão destinos opostos em razão de uma escolha de estratégia processual do sindicato feita em 1997. O precedente transfere integralmente ao autor coletivo o ônus de bem desenhar o polo passivo, e à categoria o custo do erro.
Há um segundo aspecto digno de nota: a via processual escolhida. O caso chegou ao STJ como recurso especial em IRDR, e a afetação como repetitivo converte uma tese regional (TJDFT) em precedente nacional qualificado (arts. 987 e 927, III, do CPC). Esse trânsito IRDR-repetitivo, ainda relativamente raro, vem se consolidando como mecanismo de escalonamento de litigiosidade de massa: o tribunal local estabiliza a questão no seu território e o STJ universaliza a solução da questão geral (item I da controvérsia), aproveitando o caso concreto (item II) como veículo. A técnica de redigir a controvérsia em dois itens, um abstrato e um específico, merece atenção dos processualistas: ela permite que a mesma tese sirva de norma de decisão para o contencioso do DF e de regra de julgamento para situações análogas em qualquer unidade federativa.
Por fim, a recusa de modulação, fundada na ausência de viragem jurisprudencial (art. 927, § 3º, do CPC), é coerente com a linha histórica do STJ sobre limites subjetivos da coisa julgada, mas terá efeito severo sobre execuções em curso há anos: a ilegitimidade ativa é matéria cognoscível de ofício e conduz à extinção, e a pretensão de conhecimento autônoma contra a autarquia ou fundação (ou seu sucessor) tende a esbarrar na prescrição do fundo de direito ou das parcelas. Na prática, para boa parte dos exequentes excluídos, a tese não redistribui o crédito: extingue-o.
Impacto prático
- Advogados de exequentes da Ação Coletiva 32.159/97 devem comprovar documentalmente o vínculo do servidor com a administração direta do DF na data da propositura da ação (1997); ficha funcional e atos de provimento são a prova central da legitimidade.
- Servidores absorvidos pela administração direta após 1997 (por exemplo, oriundos da Fundação Educacional do DF, extinta em 2000) não se beneficiam do título: o marco temporal é a data do ajuizamento da ação de conhecimento, não a situação funcional atual.
- Para a Fazenda Pública, a tese autoriza impugnação ao cumprimento de sentença por ilegitimidade ativa em qualquer fase, inclusive com devolução de valores em execuções não consumadas; convém mapear execuções suspensas desde a afetação (dezembro de 2025).
- Sindicatos e associações devem, na fase de conhecimento, demandar conjuntamente o ente político e as entidades da administração indireta quando a lesão atingir toda a categoria; a economia de um réu na inicial pode custar o crédito de parte dos substituídos décadas depois.
- Em execuções coletivas em geral, o precedente reforça a checagem dupla: alcance ativo (quem integra a categoria substituída) e alcance passivo (quem foi efetivamente condenado); a amplitude do Tema 823/STF não supre a ausência de réu.
- Para concursos: combinação recorrente em prova é art. 506 do CPC + art. 8º, III, da CF + Tema 823/STF; a resposta correta distingue legitimação extraordinária ampla (ativa) de extensão subjetiva da coisa julgada (vedada contra quem não foi parte). Guarde as teses do Tema 1402 e a desnecessidade de modulação.
Conexões jurisprudenciais
No plano constitucional, o contraponto obrigatório é o Tema 823/STF (RE 883.642): os sindicatos possuem ampla legitimidade extraordinária para defender direitos coletivos e individuais da categoria, inclusive em liquidações e execuções, independentemente de autorização dos substituídos. O Tema 1402 não o contraria: delimita que essa amplitude opera no polo ativo. Na mesma linha protetiva do polo ativo, as Súmulas 629 e 630 do STF asseguram a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe sem autorização dos associados e mesmo quando a pretensão interessa a apenas parte da categoria.
No STJ, formam o pano de fundo os Temas repetitivos 877 (prescrição da execução individual contada do trânsito em julgado da sentença coletiva, dispensada a publicação do art. 94 do CDC), 948 (legitimidade de todos os beneficiados pela sentença em ACP de associação, filiados ou não) e 1169 (dispensa de liquidação prévia quando a apuração depende de meros cálculos aritméticos). Na jurisprudência das Turmas, o AgInt no REsp 1.997.516/RS (Segunda Turma, Rel. Min. Afrânio Vilela, julgado em 07/10/2024) reafirmou que a coisa julgada coletiva abrange toda a categoria independentemente de filiação, e decisões de 2026 seguem admitindo execução individual de MS coletivo por servidor não filiado à época da impetração. O Tema 1402, julgado em 11/03/2026 e noticiado no Informativo 881, completa esse quadro pelo lado passivo: a execução segue a condenação, e a condenação segue o processo.